党和国家机构改革推进至市县层级[新京报]

去年11月5日，由中宣部、退役军人事务部主办的“最美退役军人”选拔颁奖仪式在人民大会堂举行。资料图片/新京报记者 浦峰 摄
　　机构改革推开近一年，文旅部、应急部等新机构迅速进入角色；多省份结合自身发展要素，设“特色机构”
　　★开栏语
　　2018年，是全面贯彻中共十九大精神的开局之年。这一年，国家经济运行保持在合理区间、生态环境质量持续改善、17种抗癌药降价并纳入医保目录、1000万农村贫困人口摆脱贫困。
　　2018年，也迎来了改革开放40周年。这一年，全面深化改革再出发。党和国家机构迎来了系统性、整体性、重构性的改革，推出100多项重要改革举措。
　　新的一年，改革的脚步不会停滞，开放的大门只会越开越大。要对标到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，继续打硬仗，啃硬骨头，确保干一件成一件。
　　今年3月，十三届全国人大二次会议和全国政协十三届二次会议在京开幕。今起，新京报推出全国两会预热特别报道，聚焦改革发展重点领域，通过一个个关键词，回望来时路，展望新征程。
　　“过去一年，我们隆重庆祝改革开放40周年，对党和国家机构进行了系统性、整体性、重构性的改革。”中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在2019年新年贺词中说。
　　去年全国两会通过了《深化党和国家机构改革方案》，指出深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，是关系党和国家事业全局的重大政治任务。
　　当年3月到年底，一场自上而下的机构改革在全国推进，目前已经推进至市县层级。大半年时间里，一些新部门全新登场，迅速进入角色，具体而生动地展现着这场机构改革的目的。
　　机构改革自上而下推向全国
　　去年两会结束后一个月左右，党和国务院新机构纷纷挂牌成立。下半年，大部分机构“三定”方案分批次集中公布，部门内设机构尘埃落定。《深化党和国家机构改革方案》的要求，在“三定”方案中得到具体落地，例如多部门提及“职能转变”和“职能融合”。
　　作为肩负“推进文化事业、文化产业和旅游业融合发展”使命组建的文化和旅游部，其“三定”方案明确提出“推进文化和旅游融合发展，推进文化和旅游体制机制改革”“统筹规划文化产业和旅游产业”等。
　　从中央和国家机关起步，自上而下，机构改革推向全国。去年9月至11月，海南率先、上海压轴，全国31个省份的省级机构改革方案全部获中央批复同意。其后，各省份改革后的新机构陆续挂牌成立，开展工作。
　　北京市退役军人事务局去年11月16日挂牌成立，首任局长是原北京市质监局局长苗立峰。苗立峰告诉新京报记者，部门组建后开展的第一项重要工作，就是采集退役军人信息，去年12月底已经基本完成。
　　省级之下，市县级机构改革陆续推进。据《四川日报》报道，去年11月，全国首个市县机构改革的总体意见——《四川省委关于市县机构改革的总体意见》经中央正式备案同意。
　　与此同时，全国部分市县的机构改革方案已陆续出台。自去年3月发令枪响起，近一年来，全国机构改革稳步推进至市县层级。
　　多个新部门动作频频
　　此次机构改革中，一些曾经谋划许久的设想得以实现，并迅速进入角色。
　　例如，由国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局“三合一”组建的国家市场监管总局诞生。
　　早在2008年机构改革方案制定时，便有成立市场监管总局的提议。曾参与2008年大部制改革方案设计的中国行政管理学会副秘书长沈荣华向记者回忆，当时有专家提出将工商行政管理、质量监督检验检疫、食品和药品监督管理的职能进行整合。“以猪肉为例，猪肉销售由一个部门主管，上市是另一个部门管，到餐桌上又是一个部门来管，出现重复管理，也浪费了资源。”
　　但市场监督管理总局最终没有出现在2008年的改革方案中。其后几年，沈荣华在广东等地调研时发现，很多地方率先试点成立了市场监管局，运行效果不错。
　　成立不到一年，新成立的国家市场监管总局多次走上前台，解决棘手问题。
　　去年7月，长春长生“问题疫苗案”爆发，其后，由国家市场监管总局对案件相关工作人员进行问责。该案件还推动了相关法规的制定，11月，《疫苗管理法》（征求意见稿）公开征求意见。12月，“保健帝国”权健乱象遭曝光，市场监管总局再次采取措施，联合多部门启动整治保健市场乱象百日行动。
　　动作频频的新部门，还有应急管理部。成立以来，应急管理部的工作组不断奔赴全国，应各类突发之急，迅速处置了金沙江和雅鲁藏布江堰塞湖、超强台风“山竹”、重庆公交坠江、兰海高速交通事故等紧急情况。
　　该部门一年内先后整合原11个部门的13项职责，包括5个国家指挥协调机构的职责。公安消防、武警森林2支部队近20万人转制纳入，同时新组建了国家综合性消防救援队伍。
　　“最有远见和魄力的方案”
　　此次机构改革，是改革开放以后的第八次机构改革，也被专家视为“最有远见和魄力”的一次。此前，国务院分别于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年进行了七次机构改革，平均5年一次。
　　为何如此频繁？“因为1982年以来，我国一直处于激烈的经济社会深刻变革之中，每一次改革都是围绕当时需要解决的问题。”曾多次参与过改革外围论证的国家行政学院教授汪玉凯向新京报记者解释。
　　2018年开始的新一轮机构改革，同样立足于新的时代背景，国家行政学院教授竹立家认为，此轮改革的关键词应是“国家治理体系和治理能力的现代化”。
　　2017年召开的党的十九大，提出了一系列新的论断：中国特色社会主义进入了新时代，社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。机构改革便是进入新时代的中国，面对社会主要矛盾的变化和国家治理体系和治理能力现代化的需要，展开的全面改革。
　　此次党和国家机构改革，涉及党、政府、人大、政协、司法、群团、社会组织等。在完善党中央机构职能方面，国家监察委员会得以组建，作为中国特色的国家反腐败机构，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。
　　“与以往机构改革主要涉及政府机构和行政体制不同，此次改革涉及范围之广、调整程度之深，超出想象，”汪玉凯说，“堪称40年来机构改革中最有远见和魄力的方案。”
　　各具特色的新机构“多地开花”
　　值得注意的是，在全国各地推进机构改革过程中，一些颇具地方特色的机构纷纷登场。
　　例如，辽宁省组建了省营商环境建设局、山东省设置了省委海洋发展委员会和省海洋局、广东省组建推进粤港澳大湾区建设领导小组……《深化党和国家机构改革的决定》提出，赋予省级及以下机构更多自主权，允许地方因地制宜设置机构和配置职能。
　　山东是海洋大省，全省海岸线长度约占全国六分之一，毗连海域与陆域面积相当。据山东省宏观经济研究院介绍，山东海洋生产总值位居全国第二。因此，山东省期望通过组建省委海洋发展委员会和省海洋局，“加强省委对海洋工作的领导和统筹协调，打造海洋高质量发展战略要地。”
　　“每一个地方均有一定的特殊性，需要因地制宜。”中央编办副主任吴知论去年撰文解释，在全国众多行政区划中，不仅存在因管理层级不同而导致的管理职责不同，而且经济文化发展水平、产业结构和发展规划、民族构成等方面的差异，也都决定了在机构设置和职能配置上要因地制宜。
　　如何妥善处理全国层面一般性和地方特殊性的关系，吴知论认为有四个关键点要把握：确保全国政令统一，赋予省级及以下政府更多自主权，构建简约高效的基层管理体制，规范垂直管理体制和地方分级管理体制。
　　机构调整仅仅是第一步
　　此次机构改革的落实时间，被定为一年之内。距离改革任务基本完成，仅剩一个月左右。
　　《深化党和国家机构改革方案》给出的时间表规定：2018年年底前，中央和国家机关机构改革落实到位，省级党政机构改革调整基本到位；省以下党政机构改革，2018年年底前报党中央备案，所有地方机构改革任务2019年3月底前基本完成。
　　竹立家表示，这次自上而下的改革，必须国家机关先改，然后省级机关，之后地市县才能动，“次序非常重要，否则容易产生混乱”。
　　过去一年来，全国机构改革的推进节奏，让沈荣华感觉“蹄疾步稳”。他认为，此次机构改革总体规划经过了精心设计，规划比较周全，因此推进速度也较历次机构改革更快，“以前有的地方需要两三年才能改完”。
　　如果说2018年是机构改革落实年，2019年则是改革后全面开展工作的开局之年。参与过数次机构改革的调研与设计，沈荣华认为，2019年的重要任务是进行职能转变，“机构改革目前只实现了机构调整，但职能转变并不是自然而然发生的，需要主动为之”。
　　合并组建的新部门如何协调内部关系，如何按照新的定位理顺部门与市场的关系，如何通过制度和法律巩固机构改革的成果等，是下阶段需要研究的重要课题。
　　观察
　　退役军人事务部“白手起家”
　　中国老兵的“娘家”初见雏形
　　作为全新组建的国务院组成部门，退役军人事务部甫一亮相，便赢得举国瞩目。回顾该部近一年来的工作开展，那些改革中成立的新部门如何“白手起家”或“重新出发”，可窥知一二。
　　我国退役军人保障工作，此前分散在人社部、民政部以及中央军委有关部门等，对于退役军人整体情况尚缺乏准确的了解。甚至中国具体有多少退役军人，都没有准确数据。
　　而退役军人事务部从成立到年底的不到8个月时间里，中国老兵的“娘家”已经初见雏形。
　　将自身定位为中国老兵的“娘家”
　　据退役军人事务部部长孙绍骋介绍，去年全国人代会闭幕后，他与另外3位部领导在一个小招待所会合，开始了新部组建工作。“边组建机构、边推进业务，边落实当前任务、边谋划长远发展”，孙绍骋如此介绍该部的工作状态。该部副部长钱锋则将新部门的组建形容为 “白手起家、平地起楼”。
　　退役军人事务部将自身定位为中国老兵的“娘家”，此前在政府层面，我国没有一个专为退役军人解决各类事项的部门。这一次，中国老兵终于可以“找对门”了。
　　挂牌第二天，退役军人事务部的一层就被辟为来信来访接待大厅，设8个接访窗口，接待来访人员。那段时间，清晨6点，就有老兵等候在门前。
　　同时，退役军人事务部开通了网络信访通道，以便接收更多的意见。信访反映的问题集中在五个方面，即安置政策的落实、身份认定、优抚标准、生活特殊困难、涉法涉诉问题，准确勾勒了退役军人面临的普遍难题。
　　信访问题被细心梳理分析，部分被纳入该部的专题研究范围。该部综合梳理这些意见、建议，纳入到政策和立法当中去。
　　建章立制为每位退役军人服务
　　十分重要的《退役军人保障法》，去年由退役军人事务部牵头制定。退役军人事务部办公厅主任、新闻发言人王志明介绍，《退役军人保障法》目前已经形成了征求意见稿，将尽快面向公众征求意见。
　　在以往政策基础上，《退役军人保障法》将在哪些方面有新的推进？王志明透露，一方面是关于退役军人的移交接收、退役安置、教育培训、就业创业，另一方面是退役军人的服务保障、优待抚恤。包括研究建立参战退役军人的特别优待，为退役军人建档立卡，发放退役军人优待证等。
　　建章立制，是新部门的首要工作。去年，退役军人事务部已经出台《关于加强新时代退役军人工作的意见》等文件，搭建起政策制度体系的“四梁八柱”。
　　有关退役军人的事务将逐渐拥有全国统一标准，每位退役军人都将享受到服务。显而易见的改变是， 每个退役军人家中，都悬挂上了统一制式的“光荣之家”光荣牌。未来，每一名退役军人都将建档立卡，统一的军人公墓也纳入了研究议程，全国将建立从国家到乡村的五级退役军人管理服务机构。
　　退役军人曝光率大增
　　退役军人事务部成立后，退役军人的社会曝光率明显提升，“退役军人”已然成为值得称道的标签和身份。这一变化表明，退役军人的社会认可和尊崇度正在逐步提升。这既是机构改革自然带来的结果，也是退役军人事务部主动为之。去年，中宣部与该部在全国举办“最美退役军人”选拔，最终20人入围，颁奖仪式在人民大会堂盛大举行。
　　入选者包括川航英雄机长刘传建、北大研究生宋玺等，以这些人物为标杆，退役军人这个称号在人们生活中变得具体、可感。
　　本轮机构改革时间表
　　改革进度要求：坚持蹄疾步稳、紧凑有序推进改革。
　　2018年2月28日 中共十九届三中全会通过《深化党和国家机构改革方案》，同意把部分内容提交十三届全国人大一次会议审议。
　　2018年3月19日 十三届全国人大一次会议举行第七次全体会议，任命国务院26个组成部门的“一把手”。
　　2018年3月21日 《深化党和国家机构改革方案》全文公布。
　　2018年3月23日 国家监察委员会揭牌，系首个挂牌的新机构。
　　2018年3月27日-5月31日 国务院新组建部门和单位全部挂牌亮相。
　　2018年9月10日-11日 中央编办首次集中公布改革后16个部门“三定”方案。
　　2018年9月底前 省级党政机构改革方案报党中央审批。
　　2018年11月 中央编办公布国务院办公厅等10个部门的“三定”方案。
　　2018年年底前 中央和国家机关机构改革落实到位。
　　2018年年底前 省级党政机构调整基本到位。
　　2018年年底前 省以下党政机构改革，由省级党委统一领导，报党中央备案。
　　2019年3月底前 所有地方机构改革任务基本完成。
　　新京报记者 倪伟